Ta ideja utemeljena je na primamljivoj formuli: ako je direktna demokratija pomogla Švicarskoj da promovira politička pitanja koja prelaze granice između zajednica, smanji podjele i dovede do demokratsk
e stabilnosti, onda bi i druge multikulturne zemlje trebale imitirati švicarski model. Međutim, da li je – u svakom slučaju provokativni – način na koji Stojanović kombinira razne varijable ispravan, ili bi se formula trebala postaviti obratno? Direktna demokratija može biti odgovoran institucionalni izbor, može očuvati stabilnost zemlje i ublažiti podjele samo onda kada se primjenjuje u zemlji gdje se osnovna politička pitanja ne preklapaju sa pitanjima etničkih zajednica, kao što je to slučaj u Švicarskoj. Tada direktna demokratija može cvjetati u slučaju pitanja koja nisu vezana za podjele između zajednica i pomoći pri stvaranju jedinstvenog polisa bez diskriminacije manjina. Drugdje, međutim, njen utjecaj može biti negativan i ona može proizvesti stalnu političku dominaciju većinske zajednice. Ovo bi ograničilo prenosivost 'švicarskog utjecaja' na druge zemlje, a posebno na jasno podijeljena društva.
Uistinu, učinak direktne demokratije jeste predmet žive diskusije u kontekstu politika za manjine i prezentirani nalazi nude ključne uvide o utjecaju direktne demokratije na podjele među zajednicama. Diskusija oko odluka većine i zaštite manjine proteže se barem od «Federalističkih spisa» Hamiltona, Jaya i Madisona (1787). S obzirom da je zaštita građanskih i manjinskih prava važan element svake demokratske države, postoje mišljenja da bi ta zaštita bila bolja pod sistemom “kočnica i ravnoteža” nego putem direktnog zakonodavstva koje potiče od građana. Posebno u etnički podijeljenoj zemlji, direktna demokratija bi stoga mogla biti veoma štetna za stabilnost i međuetničko pomirenje. Stalna dominacija većine ne može biti prihvatljiva manjinskoj skupini čak i kada je riječ o praktičnim političkim pitanjima, a kamoli kad se većina političkih pitanja rješavaju po liniji većine – manjine.
Stoga, mogli bismo se zapitati, zar direktna demokratija ne bi bila veoma štetna za etnički podijeljena društva u kojima je – po definiciji – najvažnije političko pitanje upravo etnička granica koja većinsku dijeli od manjinske skupine? To bi se, barem, dalo zaključiti iz obimne literature koja odražava strahove od tiranije većine putem empirijskih studija efekata direktne demokratije u kontekstu odnosa većina i manjina gdje društvene ili kulturne razlike duboko dijele društvo.
Neka narod odluči?
Perspektiva direktne demokratije vezane za podijeljena društva umnogome zavisi od pitanja koja su podložna referendumu i od toga ko takva pitanja predlaže. Dok Stojanović očekuje da će direktna demokratija promovirati politička pitanja koja se ne drže etničkih podjela, upravo o takvom pitanjima odnosa većine i manjine opsežno se diskutira u komparativnoj literaturi u vezi s donošenjem odluka u direktnoj demokratiji. Manjinska pitanja imaju važno mjesto u izučavanju upotrebe instituta direktne demokratije i njegovog učinka.
Učinak direktne demokratije je, naime, analiziran u slučaju prava istospolnih parova (Haider-Markel i Meier 1996, Gerber i Hug 2002, Donovan, et al. 2008, Bowler, et al. 2006, Donovan i Bowler 1998, Donovan i Bowler 1997, Gamble 1997, Haider-Markel i Lindaman 2007, Nicholson-Crotty 2006, Matsusaka 2007), prava na pobačaj (Bowler i Donovan 2004, Matsusaka 2007), kao i pitanja obavještavanja roditelja kod pobačaja maloljetnica (Bowler i Donovan 2004, Matsusaka 2007), u slučaju tzv. «English-only» zakona koji propisuju upotrebu isključivo engleskog jezika u državama SAD (Gamble 1997, Gerber i Hug 2002, Matsusaka 2007) ili engleskog kao jedinog jezika u školama (Bowler, et al. 2006), afirmativne akcije za rasne i etničke manjine (Bowler, et al. 2006), priznavanja vjerskih manjina (Christmann 2008), prava na državljanstvo (Helbling i Kriesi 2004, Bolliger 2004), smrtne kazne (Gerber 1999, Hug 2004), zakona protiv diskriminacije pri zapošljavanju (Matsusaka 2007), rješavanja stambenog pitanja i smještaja, politika za ukidanje segregacije u školama, politika vezanih za AIDS (Gamble 1997), kao i kod pitanja istospolnih brakova (Matsusaka 2007). Hajnal et al. (2002) i Frey i Goette (1998) razmatrali su široki raspon referenduma relevantnih za manjine.
Debatu je naročito rasplamsala Gambleina (1997) studija u kojoj se navodi da oni referendumi i inicijative koji su usmjereni na jačanje građanskih prava manjina najčešće budu odbačeni pri glasanju. Ispitujući glasanje u direktnoj demokratiji o pitanjima osjetljivim za različite manjinske skupine, Gamble je utvrdila da u 78% slučajeva rezultati nisu povoljni za manjinu. S druge strane, Donovan i Bowler (1998) pokazuju da je tiranija većine najvjerovatnija u malim zajednicama. Direktno zakonodavstvo koje bi ojačalo prava homoseksualnih manjina najčešće se odbacuje na referendumima u državama s malim brojem stanovnika. U mnogoljudnijim državama, međutim, prava homoseksualaca ne pate tako intenzivno pod direktnom demokratijom.
Treba li oponašati švicarski model?
Naravno, ne slijedi nužno da pitanja vezana za etničke ili kulturne identitete bivaju odlučena jednako negativno kao i druga pitanja vezana za prava manjina. Međutim, čak i u slučaju Švicarske, koju Stojanović hvali jer forsira politička pitanja koja se ne tiču etno-kulturnog identiteta, poštivanje prava društvenih manjina nije uvijek zadovoljavajuće. Vatter (2002, 305-11) teoretski obrazlaže kako instrumenti direktne demokratije posebno štite manjine onda kada ih može pokrenuti manjina glasača i onda kada su vezani za određene kvorume pri glasanju. Međutim, takve kvote se ne primjenjuju kod švicarskih kantonalnih i lokalnih referenduma. Stojanović, međutim, uvjerljivo predlaže takve kvorume za lokalne referendume u Bosni i Hercegovini.
Ipak, ključno pitanje pri prenošenju prava donošenja zakona sa zakonodavnih skupština na narod jeste kako se narod obično izjašnjava. Iskustvo Švicarske ponovo pokazuje da u slučaju društveno dobro prihvaćenih manjina, direktna demokratija može zaštititi njihova prava od nepovoljnih prijedloga zakona u parlamentu. Ali presuda istog naroda može u suprotnom biti razorna u slučaju niskog stepena integracije određene manjine u društvo. U vezi s jednim od najosjetljivijih problema u kontekstu većine i manjina u Švicarskoj − a to je pitanje naturalizacije, Helbling i Kriesi (2004) pokazuju da manjine mogu lako postati žrtve političke mobilizacije, te da kod tako osjetljivog pitanja glasanje na lokalnim referendumima stavlja manjine u nepovoljan položaj. Međutim, moramo biti svjesni da izravni i neposredni učinak instituta direktne demokratije obično postaje vidljiv kroz zakone koji se usvajaju ili odbacuju putem glasanja. Kada su zakonodavci svjesni da bi referendum mogao biti problematičan, oni se trude preduhitriti moguću odluku naroda (Gerber 1996, Gerber i Hug 2001, Hug 2004). Christman (2008) upečatljivo pokazuje kako su prava vjerskih manjina ograničena u nekoliko švicarskih kantona, ali kantonalni parlamenti izbjegavaju da ovo osjetljivo pitanje podvrgnu referendumu jer se boje negativnih posljedica ako bi narod odbio takve prijedloge. Ova postavka je u skladu s komparativnim studijama (Gerber 1996, Gerber i Hug 2001, Hug 2004, Matsusaka 2007, Bochsler i Hug 2009) koje pokazuju kako utjecaj direktne demokratije na prava manjina uglavnom zavisi od distribucije mišljenja o određenom pitanju. Stoga rezultati velike većine empirijskih studija navode na zaključak da je direktna demokratija podložna tome da postane instrument u rukama većinskog stanovništva i zapriječi prava manjina kada i ako se primjenjuje na osjetljiva pitanja u podijeljenim društvima gdje – po definiciji – postoji jasna podjela između većinskog i manjinskog stanovništva.
U ovom kontekstu, ideja uvođenja direktne demokratije na lokalnom nivou može biti posebno opasnom perspektivom za podijeljena društva, s obzirom da je baš u malim zajednicama i duž osjetljivih društvenih podjela vjerovatno da će većina preglasavati manjinu i da prava manjine stoga neće biti zagarantirana. Međutim, Stojanović dodaje važna ograničenja za lokalne referendume u BiH: odluke direktne demokratije trebaju se prakticirati samo za pitanja koja se ne tiču kulturnih podjela. Uistinu, to bi omogućilo situaciju gdje manjine nisu per se gubitnici u odlukama direktne demokratije već bi, kao i u slučaju pripadnika većine, svaki glasač nekad pripadao pobjednicima, a nekad gubitnicima, u zavisnosti od pitanja o kojem se izjašnjava.
Ali, zar isključivanje krucijalnih pitanja iz prakse referenduma ne bi nalikovalo ograničenoj direktnoj demokratiji? U prirodi političkih konflikata u etnički podijeljenim zemljama je da se često poklapaju sa granicama zajednica, pa bi ograničenje na pitanja koja ne prouzrokuju podjele spriječilo referendume o najistaknutijim pitanjima. A u etnički podijeljenom okruženju vođama kampanja često bi moglo biti suviše lako da pitanje za referendum – čak i ono koje nije etnički određeno – strateški postave u svjetlu etničke pripadnosti ako bi to pomoglo bilo kojoj strani da pobijedi na referendumu. Ili, u alternativnom slučaju, zakonodavci bi prijedlogu zakona mogli dodati etničku nijansu ako bi im to omogućilo da zaobiđu referendumsku proceduru.
Nekoliko postkomunističkih zemalja Evrope eksperimentiralo je sa referendumima i uvelo mogućnost referenduma ili narodne inicijative u svoje ustave (Hug 2005). Ne bi trebalo biti iznenađujuće, međutim, što u mnoštvu ovih zemalja ljudska prava ne mogu biti podložna referendumu. Osim u Mađarskoj, referendumi u tim zemljama su i dalje rijetkost.
Naravno da bi samo empirijska primjena mogla pokazati da li bi se švicarski primjer mogao uspješno – a što je najvažnije, mirno – replicirati u Bosni i Hercegovini. Empirijsko iskustvo, međutim, samo podržava teoretsku bojazan da bi referendumi mogli dovesti do trajne i neprihvatljive dominacije većine.
Tekst preuzet sa www.pulsdemokratije.net
