U proteklih više dana u javnosti su se pojavila različita pravna pitanja u vezi sa odlukom koju je donio Visoki predstavnik u vezi sa dopunom Krivičnog zakona BiH, kao i donošenja zakona o neprimjenjivanju te odluke i izmjena i dopuna Krivičnog zakonika Republike Srpske od strane Narodne skupštine. Sam sâm dobio više pitanja od strane prijatelja, poznanika i novinara u vezi sa određenim pitanjima u vezi sa ovim, pa sam pokušao na jednom mjestu odgovoriti na njih, u skladu sa mojim shvatanjima prava koje je ovdje u pitanju.
Da li se odluke Visokog predstavnika u BiH smiju komentarisati i kritikovati i da li za kritiku neko može odgovarati?
Svaka odluka bilo kog organa koji djeluje u BiH se smije i treba kritikovati i komentarisati. Bili to zakoni parlamenata, odluke Savjeta ministara, entiteskih i kantonalnih vlada ili Visokog predstavnika. To je standard u državama koje se smatraju demokratskim. Za kritiku ne bi trebalo da se pravno odgovara, ukoliko u njoj nema kršenja propisa kroz npr. izazivanje nacionalne ili vjerske mržnje. Dakle, odluke Visokog predstavnika nisu izuzete od kritike i komentarisanja.
Da li je Visoki predstavnik nametnuo zakon ili dopunu zakona?
Visoki predstavnik nije nametnuo cjelokupan zakon o negiranju genocida, kao što se u određenim medijima i pojedinim istupima u javnosti može čuti. Zakon pod takvim nazivom ne postoji u trenutnom pravnom sistemu BiH. Visoki predstavnik je kroz odluku donio samo izmjene, odnosno dopunu jednog člana već postojećeg Krivičnog zakona BiH (formalno: Odluka kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine), koji se odnosi na izazivanje nacionalne, rasne i vjerske mržnje, razdora i netrpeljivosti. Prema odluci Visokog predstavnika te izmjene se primjenjuju na privremenoj osnovi sve dok ih Parlamentarna skupština BiH ne usvoji u istom obliku, bez izmjena i dopuna i bez dodatnih uslova.
Da li Visoki predstavnik smije da donosi zakone u BiH i da li je to demokratski?
Postoje različita pravna shvatanja o ovom pitanju.
Jedna strana tvrdi da on to pravo nema, jer u tzv. Bonskim ovlašćenjima na koja se pozvao Visoki predstavnik, nigdje nije eksplicitno rečeno da on može donositi zakone, odnosno da Visoki predstavnik nema pravnog osnova za donošenje zakona iz nadležnosti države i entiteta, uz dodatne kritike kroz jezičko tumačenje odredaba iz različitih akata, koje se odnose na sam rad, postavljanje i položaj ove institucije u dejtonskom ustavnom poretku.
Druga strana tvrdi da on može donositi zakone, jer se pojmovno „odluke” i „mjere” iz navedenih ovlašćenja odnose i na zakone, da je to potvrđeno u međunarodnim i domaćim odlukama i da je sa te strane situacija pravno čista, kao i da on kao vrhovni tumač svoje nadležnosti može odlučiti koje je mjere potrebno sprovesti.
Iz prakse je jasno da je u prethodne dvije decenije Visoki predstavnik nametao zakone koji su prihvaćeni i po kojima se postupa i da za sada nijedan konkretan organ u BiH nije suštinski poništio zakon ili ustavne amandmane donesene od strane Visokog predstavnika sa obrazloženjem da on nema pravo da nameće propise u BiH. Tako je npr. u jednoj skorašnjoj odluci Ustavni sud Republike Srpske odlučio da, zbog nenadležnosti, ne prihvati inicijativu vezanu za amandmane na Ustav Republike Srpske koje je donio Visoki predstavnik, uz konstataciju da Ustavni sud ne može da odlučuje o saglasnosti odluka Visokog predstavnika sa Ustavom Republike Srpske. Takođe, u jednoj odluci iz 2000. godine, povodom spora o nametanju Zakona o državnoj graničnoj službi od strane Visokog predstavnika, Ustavni sud BiH je zaključio da ovlašćenja Visokog predstavnika nisu podložnna kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlašćenja. Uz to je dodao da onda kada Visoki predstavnik interveniše u pravni sistem BiH, on supstituira domaće vlasti, te djeluje kao vlast BiH, a zakon koji donosi ima prirodu domaćeg zakona. Ova odluka je donesena sa sedam glasova „za” i dva „protiv”.
U pravničkoj javnosti je ova debata aktuelna, i svakako bi joj trebalo posvetiti više pažnje.
Što se tiče demokratičnosti odluke, donošenje zakona mimo parlamentarnih tijela, koje je narod izabrao (kao što su Parlamentarna skupština BiH, Parlament Federacije BiH ili Narodna skupština Republike Srpske) nije demokratska radnja. BiH je još uvijek pod patronatom međunarodne zajednice i u skladu sa tim funkcioniše i njen pravni sistem, kao i Kancelarija visokog predstavnika. Ova kancelarija je ad hoc i sui generis međunarodna institucija odgovorna za nadgledanje implementacije civilnih aspekata Dejtonskog sporazuma, a ujedno je i konačni autoritet u BiH u pogledu tumačenja Sporazuma o civilnoj implementaciji tog sporazuma.
Da li je Narodna skupština Republike Srpske poništila odluku Visokog predstavnika?
Sudeći po materijalu za Dvadesetu posebnu sjednicu Narodne skupštine, koji je dostupan na njenom sajtu, Narodna skupština de iure nije poništila odluku Visokog predstavnika.
Zakon koji je usvojila NSRS se zove Zakon o neprimjenjivanju odluke visokog predstavnika koja se donosi na Zakon o dopuni Кrivičnog zakona Bosne i Hercegovine.
Iako se u obrazloženju za donošenje tog zakona tvrdi da Visoki predstavnik ne može donositi zakone, Narodna skupština samim nazivom zakona implicira da on to može raditi. Naime, ako se zakon „ne primjenjuje” na jednom dijelu teritorije, to znači da je on donesen i pravno važeći, te nije ništav, i primjenjivaće se na teritoriji Federacije BiH, dok se samo neće primjenjivati u drugom dijelu države, odnosno u Republici Srpskoj.
Da je NSRS slijedila stav iz obrazloženja, naziv zakona i formulacije u njemu bi upućivale na ništavost ili poništavanje pa bi i sam zakon bio nazvan npr. „Zakon o ništavosti (poništavanju) odluke Visokog predstavnika...” ili bi nosio neki sličan naziv uz korišćenje specifičnih formulacija. Naravno, ono što je poništeno ili ništavo, po prirodi stvari ne bi trebalo ni da se primjenjuje.
Takođe, posebno pitanje je na koji način će se primjenjivati odredbe ovog zakona i da li će dolaziti do eventualnih sukoba pri njegovoj primjeni, odnosno primjeni odluke koju je donio Visoki predstavnik.
Da li odluka Visokog predstavnika u pogledu dopune Krivičnog zakona BiH i izmjena Krivičnog zakonika Republike Srpske od strane Narodne skupštine predstavljaju ograničenje slobode izražavanja i da li se ta sloboda smije ograničavati?
Odluka Visokog predstavnika i izmjena Krivičnog zakonika od strane Narodne skupštine predstavljaju ograničenje slobode izražavanja. Međutim, pravo na slobodu izražavanja nije apsolutno pravo i ono može biti legitimno ograničeno kako bi npr. država zaštitila druga prava ili prevladavajuće interese, a od njega se može odstupiti i radi preduzimanja određenih mjera u vanrednim okolnostima, ukoliko to dopušta domaći pravni okvir.
Takođe, pored navoda u međunarodnim instrumentima za zaštitu ljudskih prava, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, član koji se odnosi na slobodu izražavanja se tumači u vezi sa odredbom u kojoj je navedeno da se ništa u Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne može tumačiti tako da negira ostala prava zaštićena njome, što predstavlja ograničenje koje se zasniva na sadržaju. Sama Evropska konvencija o ljudskim pravima je prema Ustavu BiH direktno i prioriteno primjenjiva na području BiH i njenih entiteta. U praksi Evropskog suda za ljudska prava pod zaštitu slobode izražavanja nije se uvrstilo npr. veličanje nacionalsocijalizma, mijenjanje istorijskih činjenica koje se odnose na Holokaust ili podsticanje rasne mržnje, jer je to u suprotnosti sa „osnovnim vrijednostima Konvencije, naročito tolerancijom, socijalnim mirom i nediskriminacijom”. Ipak, treba napomenuti da Evropski sud za ljudska prava ima donekle različitu praksu u ovom pogledu, jer je npr. negiranje Jermenskog genocida, kao predmet istorijskog i javnog diskursa, dobilo zaštitu člana koji se odnosi na slobodu izražavanja u predmetu Perinçek protiv Švajcarske.
Jasno je da su ovo velika pitanja na koja će morati odgovoriti pravosuđe u BiH, kroz primjenu zakona, ocjenjivanja prirode izjava, mjesta, vremena i načina izražavanja, poticanja na nasilje ili mržnju, stepena u kome su prava drugih pogođena i drugih faktora.
Uz to, potrebno je napomenuti da ograničenja slobode izražavanja u ovom smislu već postoje u BiH u npr. slučajevima izražavanja nacionalne, rasne ili vjerske mržnje. Tako su krivična djela u slučajevima ovakvog izražavanja inkriminisana u četiri krivična zakona u BiH, na nivou entiteta, Distrikta i na nivou države, kroz različite odredbe, koje se protežu od nasilničkog ponašanja na sportskoj priredbi, preko ugrožavanja javnog reda putem radio ili televizijske stanice, pa do djela vezanog za izazivanje mržnje u svim prilikama.
Da li igdje u demokratskim državama postoje ovakva ograničenje slobode izražavanja?
Postoje. Naime, ograničenja koja je nametnuo Visoki predstavnik i ona koje je donijela Narodna skupština postoje u određenim demokratskim državama npr. u Evropi.
Nama su najbliže u tom pogledu svakako Srbija i Hrvatska.
Kada je u pitanju odobravanje, negiranje i umanjivanje genocida, zločina protiv čovječnosti i ratnih zločina, u Srbiji je to urađeno kroz odredbe Krivičnog zakonika koje se odnose na rasnu i drugu diskriminaciju, a u Hrvatskoj kroz odredbe Kaznenog zakona koje se odnose na javno poticanje na nasilje i mržnju. Odredbe se donekle razlikuju od onih u BiH, ali se sve odnose upravo na kažnjavanje negiranja i umanjivanja genocida i drugih ratnih zločina.
Kada je u pitanju krivično djelo povrede ugleda Republike Srpske i njenih naroda, ono postoji u krivičnim zakonima u regionu u odnosu na države na koje je usmjerena zaštita. U Hrvatskoj se reguliše kroz kazneno djelo povrede ugleda Republike Hrvatske, a u Republici Srbiji kroz krivično djelo povrede ugleda Srbije. Odredbe se donekle razlikuju od onih u Republici Srpskoj, ali se sve odnose upravo na zaštitu ugleda javnog subjekta, dok odredbe u Republici Srpskoj štite i ugled svih naroda koji žive u njoj.
Inače, čak je i u BiH, u Krivičnom zakonu Federacije BiH već neko vrijeme propisana zabrana negiranja genocida i ratnih zločina, kroz krivično djelo izazivanja narodnosne, rasne i vjerske mržnje, razdora ili netrpeljivosti.
Ipak, u nekim drugim državama se ovakva ograničenja ne postavljaju direktno, što zavisi od prava, političke situacije, stanja u društvu i neophodnosti donošenja izmjena.
U globalu, ograničavanje slobode izražavanja zavisi od više okolnosti i stvari: cilja koji se želi postići, neophodnosti u demokratskom društvu i proporcionalnosti u samom donošenju, a na kraju i od tumačenja značenja međunarodnih intrumenata za zaštitu ljudskih prava i prakse organa koji štite ljudska prava.
